北海建设工程价款结算中财政评审与审计约束力实务解析 - 律师随笔

在建设工程价款结算纠纷中，财政评审与审计结果是否必然约束施工企业与发包方之间的结算？这是大量政府投资项目中施工企业最为关心、也最容易产生争议的问题。实践中，不少发包方凭借“以审计为准”或“财政评审结论未出”为由，长期拖欠工程款，施工企业往往陷入被动。本文以一则典型的建设工程施工合同纠纷生效判决为切入点，深入剖析财政评审与审计在工程价款结算中的法律效力边界，厘清“审计监督”与“民事结算”的关系，并为施工企业提供切实可行的应对路径。

一、财政评审与审计的性质：行政监督还是民事结算依据？

财政评审与政府审计，本质上属于行政监督行为。其法律依据主要包括《中华人民共和国审计法》《财政投资评审管理规定》等。财政评审和审计的对象是被审计单位的财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益性，其目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益。

具体到建设工程领域，在政府投资项目中，财政部门对项目竣工决算进行评审，审计机关对项目进行审计，是法定程序，也是财政资金拨付的必经环节。但是，这种行政监督行为并不当然取代发包方与施工企业之间关于工程价款的民事约定。施工合同是平等主体之间订立的民事合同，工程价款的结算应根据合同约定进行。财政部门或审计机关的评审、审计结论，从行政法律关系上看，是发包方（通常为政府部门或国有单位）向上级或财政部门报账的依据，而不是施工企业直接受其约束的民事法律文件。

二、司法裁判规则：审计结论能否作为结算依据？

关于“以审计为准”条款的效力，最高人民法院早在《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（[2001]民一他字第2号）中明确：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

此后，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条进一步规定：“当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，人民法院不予支持。”该条款虽未直接规定审计问题，但其精神在于尊重当事人的约定。

2020年《保障中小企业款项支付条例》第十一条规定：“机关、事业单位和大型企业不得强制中小企业接受商业汇票等非现金支付方式，不得利用商业汇票等非现金支付方式变相延长付款期限。”并要求机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日。这从行政法层面进一步压缩了以“审计未完成为由”拖延付款的空间。

实践中，各地高院逐步形成统一的裁判规则：发包方以审计、财政评审结果尚未完成为由拒绝支付工程款的，人民法院不予支持，除非双方在合同中明确约定“以财政评审或审计结论作为结算依据” 。同时，即使有此类约定，若审计机构长期不出具结论，或发包方怠于报送审计材料，承包方仍有权主张以送审价或司法鉴定意见作为结算依据。

三、以案说法：一则实务判决背后的法律逻辑

基本案情：

某项目发包方为广西某生物能源有限公司（以下简称“北凯迪公司”），承包方为广西某建筑工程总承包有限公司（以下简称“广建工公司”）。双方于2012年12月签订《土方填筑工程施工合同》，约定工程验收合格并结算完成后30日内付款95%，剩余5%作为质保金在结算完成后一年支付。

工程于2015年2月11日竣工验收合格。2015年11月2日，发包方向承包方发出《结算后续事宜的通知》，载明最终竣工结算价为3562.3155万元，并要求承包方若有异议在2015年11月4日前书面提出。承包方未提异议。此后，发包方仅支付部分工程款，尚欠工程款321.6万元、质保金173.8万元，合计495.5万元。

承包方催收无果后起诉，要求发包方支付欠付工程款及利息，并要求发包方的唯一股东公司承担连带清偿责任。发包方辩称合同未约定逾期付款利息，且股东与子公司财产独立，不应承担连带责任。

法院裁判：

法院认定：案涉工程于2015年2月11日竣工验收合格，双方虽签订了结算协议但无落款时间。因发包方发出的《通知》中明确要求承包方在2015年11月4日前对结算结果提出异议，故法院以异议期届满次日（2015年11月5日）作为双方确定结算价款之日。据此，发包方应在2015年12月5日前支付至结算价的95%。质保金则应在2016年12月5日前支付。

因合同未约定逾期付款违约责任，法院依照司法解释规定，按同期同类贷款利率（后为LPR）计算利息。同时，因承包方未能提供充分证据证明股东与子公司存在财产混同，法院未支持其要求股东承担连带责任的请求。

判决背后的法律要点：

结算时间的认定。 双方结算时间不是以结算协议上的签名日期为准（该协议未载明日期），而是以发包方发出通知所确定的异议期届满日为准。这一认定直接决定了利息的起算点，是此类案件中的关键事实审查点。
利息起算点。 合同约定“结算完成后30日内付款”，故利息从结算日后第31天起算，而非从竣工验收日或承包方催告日起算。
无约定则按法定利率。 合同未约定逾期利息标准的，不能免除付款方的利息责任，应按法定利率（同期LPR）计息。
法人人格混同的举证责任。 承包方主张股东承担连带责任，须证明股东与子公司存在财产混同、过度支配等滥用法人独立地位的行为。仅凭股东代付工程款这一事实，不足以认定财产混同。

四、财政评审与审计约束力的实务痛点与应对策略

痛点1：发包方以“审计/财政评审未完成为由”拒绝结算

在大量政府投资项目中，发包方在工程竣工验收后，以“项目尚未完成财政评审”或“审计局尚未出具审计报告”为由，拒绝与施工企业办理结算，进而拒付工程款。

应对策略：

首先审查施工合同中是否明确约定“以财政评审或审计结论为结算依据”。若无此约定，发包方的抗辩缺乏合同依据，施工企业可依据送审价或自行委托的造价咨询报告主张结算。
即使合同约定了“以审计为准”，施工企业仍可在合理期限届满后（通常为竣工验收后6个月至1年），以书面函件催告发包方在合理期限内完成审计。若发包方在合理期限内仍未完成，施工企业可主张委托司法鉴定确定造价。

痛点2：审计结论明显偏离市场价格

有时审计机构出具的审定金额与实际完成工程量严重不符，甚至低于成本价。审计人员并非造价专业人员，可能遗漏签证、设计变更等项目的计价，严重影响施工企业利益。

应对策略：

在合同中明确约定：“财政评审或审计结果仅为办理工程竣工财务决算的依据，不作为竣工结算价款依据。”
在结算协议中明确载明“双方确认的结算价格为最终价格，不受任何第三方评审或审计结论影响”。
若审计结论严重不合理，可申请司法鉴定。

痛点3：发包方故意拖延报送审计材料

某些发包方或审计机构故意拖延结算审查，时间长达数年，造成施工企业资金被长期占用，甚至导致诉讼时效风险。

应对策略：

定期以书面形式向发包方发出对账函或催款函，中断诉讼时效。
催告函中明确要求发包方在指定期限内完成审计或回复意见，并载明“逾期未回复视为认可送审价”。
若发包方拖延，及时起诉，避免错过诉讼时效。

痛点4：审计结果长期不出，司法救济路径不明

在约定“以审计为准”的情况下，若审计机构长期不出具结论，承包方往往面临“无法结算、无法起诉、无法申请鉴定”的三难境地。

应对策略：

依据《保障中小企业款项支付条例》第十一条规定，机关、事业单位付款期限最长不超过60日。该条款属于行政强制规定，不能通过合同约定排除。即使有“以审计为准”的约定，也不能突破该付款期限。
在诉讼中，可主张审计条款已因发包方怠于履行而失效，申请法院启动司法鉴定程序。

五、给施工企业的核心建议

一、合同签约阶段：

尽量争取不在合同中写入“以审计/财政评审为结算依据”条款。
如发包方坚持写入，应同步约定审计期限及逾期未出结论视为认可的条款。
明确约定结算完成时间、逾期付款利息标准及违约金计算方法。
明确约定质保金的退还期限，不应与审计挂钩。

二、施工及结算阶段：

及时、完整地保存工程量签证、设计变更单、施工日志、会议纪要等原始证据。
工程竣工验收后，尽快向发包方提交完整的结算资料，取得签收记录。
若发包方以“审计未完成为由”拖延，及时发出书面催告函并保留证据。

三、争议发生后：

切勿消极等待，应在法律规定的诉讼时效内及时主张权利。
综合运用对账函、询证函、催款函等手段固定债权债务关系。
必要时果断提起诉讼/仲裁，通过司法鉴定解决造价争议。

六、结语

财政评审与审计是建设工程领域常见的行政监督手段，但行政监督不应成为民事结算长期被搁置的理由。施工企业作为市场化主体，其劳动成果应当依据合同及时获得对价。在“以审计为准”条款存在解释空间的情况下，法院倾向于运用诚信原则、公平原则及民法典关于合同履行的相关规定，对施工企业予以保护。

对于广大施工单位而言，充分理解财政评审与审计的法律性质边界，在合同签订、履行及结算过程中主动管理风险，是避免陷入“审计拖延陷阱”的根本之道。

姜清东，北京安博（上海）律师事务所。

附：建设工程价款结算纠纷常见法律问答

问：财政评审结论是否必然作为工程结算依据？答：不是。财政评审属于行政监督行为，不当然约束施工企业与发包方之间的民事结算关系。除非施工合同明确约定以财政评审结论作为结算依据，否则应按照双方确认的结算资料确定工程价款。
问：审计报告能否推翻双方已经签字确认的结算协议？答：原则上不能。双方签字盖章确认的结算协议是民事法律行为，具有合同效力。审计报告属于行政监督结论，若合同未约定“以审计结果为准”，则不能推翻已生效的结算协议。
问：北海市铁山港区的政府投资项目，发包方以财政评审未完成为由拒付工程款，施工方该怎么办？答：首先审查合同是否约定“以财政评审为结算依据”。若未约定，可书面催告发包方限期办理结算，逾期未办的，可根据签证资料、结算书等主张权利，必要时起诉并申请司法鉴定。
问：施工合同中约定了“以审计为准”，但审计部门一直不出结论，该怎么办？答：可向发包方发出书面催告函，要求在合理期限内（如60日）完成审计。若发包方怠于履行职责，可主张其已放弃审计权利，申请法院委托司法鉴定确定工程造价。
问：审计结论与双方已确认的施工图预算不一致，以哪个为准？答：施工图预算是施工过程中的参考文件，不等于最终结算价。若审计结论与预算差异较大，应审查差异原因。若审计存在漏项、错算等情形，可要求重新审核或申请司法鉴定。
问：发包方拖延报送审计材料，施工方有什么救济措施？答：施工方可起诉要求发包方履行付款义务。法院通常会认定发包方怠于履行配合义务，视为审计条件已成就，转而依据施工方提供的结算资料或鉴定意见确定工程造价。
问：北海市合浦县的工程项目，约定“审计后付款”，但审计拖了三年，利息是否能主张？答：可以主张。审计拖延期间属于发包方逾期付款，利息从应付工程款之日起计算。审计未完不构成免除利息责任的正当理由。
问：工程质量保证金是否也要等财政评审完成后才能退还？答：不一定。质量保证金的退还期限通常按合同约定执行，与财政评审无必然联系。若合同约定“结算完成后一年退还”，则结算完成时间按双方确认时间计算，而非财政评审完成时间。
问：财政部门评审结果低于合同约定价格，施工方能否拒绝接受？答：若合同未约定财政评审作为结算依据，施工方可拒绝接受低于合同约定的评审结果。若合同有明确约定，则须审查评审过程是否合法合理，必要时通过诉讼解决。
问：发包方以“审计结论未完成为由”拒绝支付工程款，施工方能否直接起诉？答：可以起诉。诉讼中法院将审查合同约定、结算资料、审计进度等事实。即使合同约定“以审计为准”，若审计长期未完成，法院可能依据司法鉴定意见径行判决。
问：北海市银海区的房建项目，审计结论显示工程价款远低于施工方送审价，应如何应对？答：施工方可要求审计机构出具详细计算明细，逐项核对工程量及单价，对漏项、少算部分提出书面异议，并要求发包方共同复核。若无法达成一致，可申请造价鉴定。
问：“以审计为准”条款是否在民法典施行后依然有效？答：有效。但法院对“以审计为准”条款的解释趋于严格，若约定不明或审计拖延、审计结果明显不合理，仍可通过司法途径推翻审计结论的约束力。
问：施工方与发包方已经办理了结算，但发包方内部审计不通过，能否影响结算效力？答：内部审计属于发包方内部管理行为，不影响已发生法律效力的结算协议。施工方可依据结算协议要求发包方支付工程款及利息。
问：北海市海城区的市政工程，未约定“以审计为准”，财政评审结论是否可作为证据使用？答：可以作为证据之一，但不具有当然的拘束力。法院将综合双方合同约定、签证资料、结算书等证据综合认定工程造价。
问：审计报告存在明显错误，施工方应如何推翻？答：施工方可申请法院调取审计工作底稿，委托专家辅助人审查，或申请司法鉴定。若能证明审计结论明显失实，法院可不采纳审计报告。
问：发包方与施工方签署了结算协议，但发包方称该协议需经财政评审通过后才生效，该主张是否成立？答：结算协议属于民事合同，自双方签字盖章即生效。财政评审是行政程序，不应成为民事协议生效的条件。除非协议中明确附条件生效。
问：合同约定“结算以国家审计机关审计结果为准”，该约定是否有效？答：有效。但若国家审计机关长期未出具审计结果，或审计程序违法、结论明显不公，施工方可请求法院启动司法鉴定，不能因审计未完导致结算无限期拖延。
问：北海市铁山港区项目，施工方起诉后，发包方以正在财政评审为由申请中止审理，法院会准许吗？答：通常不会。财政评审不是民事案件中止审理的法定事由。法院会依据现有证据审理，必要时委托司法鉴定。
问：施工方能否要求发包方支付财政评审期间的资金占用利息？答：可以。即使合同约定“审计后付款”，若审计拖延是发包方原因造成，施工方有权要求从应付工程款之日起计算利息。
问：财政评审结论做出后，施工方不服，是否可以直接起诉财政局？答：不能直接起诉财政局要求改变评审结论。施工方与财政局之间不存在民事法律关系。正确的救济途径是起诉发包方，在诉讼中对评审结论提出异议，由法院审查认定。
问：工程已结算，发包方已确认结算价，但付款需等待财政拨款，施工方能否索要利息？答：发包方不能以“财政拨款未到位”为由免除其付款义务。其应向施工方支付工程款及逾期利息。
问：北海市合浦县某学校工程项目，结算审核由教育局委托第三方咨询公司完成，该审核结论对施工方是否有约束力？答：若施工方未参与审核过程且未签字确认，该审核结论属于单方委托，不具备当然的约束力。施工方仍可依据合同及签证资料主张工程款。
问：政府投资项目中的财政评审，施工方是否有权参与？答：财政评审是财政部门的内部监督程序，施工方无权参与。但评审依据的结算资料应来源于施工方报送的资料。若评审依据的资料不完整，施工方可要求补充报送。
问：合同约定“工程结算经财政评审后支付至95%”，但财政评审已两年未出结果，施工方可否解除合同？答：施工方可以主张发包方违约，要求支付工程款。解除合同不是首选救济方式，更有效的是起诉要求付款并计收利息。
问：北海市海城区某安置房项目，施工方送审价为5000万元，财政评审为4200万元，施工方不同意，应如何维权？答：施工方可要求发包方提供财政评审的详细明细，核对工程量计算、单价套用、取费标准是否准确。若存在漏算、错算，可请求法院委托鉴定机构全面审核。
问：发包方以“上级审计未通过”为由，要求施工方退还已付工程款，是否合法？答：不合法。工程款是施工方完成工程的对价，质量合格并通过验收后，发包方应支付工程款。审计未通过属于行政管理问题，不能作为追回工程款的民事依据。
问：财政评审结论将结算价调低，施工方已开具发票，能否按原结算价主张权利？答：可以。发票开具不等于对结算价的最终确认。施工方仍可按双方已经确认的结算协议或合同约定主张工程款。
问：北海市银海区项目，施工合同中未提及审计，但发包方称“政府投资项目必须审计”，该说法对吗？答：政府投资项目必须进行竣工决算审计是行政程序要求，但审计结论不必然作为民事结算依据。是否按审计结果结算是合同问题，应看合同如何约定。
问：施工方提交的结算资料不完整，导致财政评审迟迟不能完成，责任由谁承担？答：若确因施工方提交资料不完整导致评审受阻，发包方可在合理范围内顺延付款期限。但发包方应先书面催告施工方补齐资料，不能以此无限期拖延。
问：审计部门出具审计意见后，发包方依据审计意见单方扣减工程款，施工方可否拒绝？答：若合同未约定以审计意见为准，发包方无权单方扣减。施工方可依据合同约定或双方确认的结算资料主张全额工程款。
问：北海市某园区基础设施项目，合同约定“以审计结论作为最终结算依据”，但审计结论存在明显失误，法院能否推翻？答：可以。因重大误解、显失公平等原因导致的审计结论错误，法院可依据证据规则及司法鉴定意见予以纠正。
问：施工方已向发包方提交结算书，发包方将结算书送审后，审计机构一直未反馈，施工方应如何发出有效催款通知？答：建议采用EMS邮寄《催款函》，写明“截至X年X月X日尚欠工程款XX元，限贵司于收到函件后15日内书面回复，逾期视为认可我方送审结算”。保留邮寄凭证。
问：北海市合浦县项目，发包方为县属国企，其上级单位要求必须完成审计后才能付款，施工方可否起诉发包方？答：可以起诉发包方。发包方作为独立法人，其上级单位的内部要求不能对抗其对外应承担的合同付款义务。
问：财政评审结论出来后，施工方发现多处漏项，能否要求重新评审？答：可首先要求发包方向财政部门反映，申请补充评审。若不行，在诉讼中申请司法鉴定，由法院委托鉴定机构对争议部分进行补充鉴定。
问：发包方以“未完成竣工财务决算”为由，拒绝支付结算价款，该理由能否成立？答：竣工财务决算是发包方的行政管理义务，不是施工方取得工程款的前提。不能以未完成决算对抗施工方的付款请求。
问：北海市海城区项目，施工合同是固定总价合同，审计机构按实际工程量扣减价款，是否合法？答：固定总价合同的价款一般不作调整，除非发生设计变更或合同约定的调价事件。审计机构无权仅以“实际工程量少于图纸”为由扣减总价。
问：施工方申请司法鉴定，鉴定金额与送审价差异较大，法院会如何取舍？答：法院将综合合同约定、签证资料、施工日志、监理记录等证据判断鉴定意见的合理性与客观性，必要时要求鉴定人出庭接受质询。
问：北海市银海区某道路工程，发包方一直未要求施工方办理结算，时过三年后提出扣减工程款，施工方如何应对？答：施工方可主张结算请求权已过诉讼时效，或主张发包方已放弃结算权利的抗辩。同时，扣减工程款属于反诉或抗辩，发包方需举证证明扣减依据。
问：财政评审结论能否作为施工方纳税申报的依据？答：不能。纳税申报应依据实际取得的工程款及发票入账。若财政评审结论与开具发票金额不一致，施工方以实际收款申报纳税即可。
问：施工方将工程款债权转让给第三方后，发包方以财政评审未完成为由向受让方拒付，该抗辩是否有效？答：债权转让后，受让方取得原合同权利。发包方对施工方的所有抗辩均可对抗受让方。若原合同未约定审计为付款前提，则该抗辩不成立。
问：北海市铁山港区项目，发包方是镇政府，其以“财政预算未批复”为由拒付工程款，合法吗？答：不合法。镇政府作为机关法人，其签订的建设工程施工合同属于民事合同，应依照合同履行付款义务。财政预算问题是其系统内部事宜。
问：施工方已起诉发包方，诉讼中财政评审结论才出台，施工方是否需要变更诉讼请求？答：视评审结论而定。若评审结论低于原结算价，施工方可坚持按结算协议主张，并可援引“行政监督不约束民事结算”的观点。
问：工程保修期内出现质量问题，发包方以此为由拒绝支付质保金，并称需待审计后统一处理，该抗辩是否成立？答：质量问题的处理应按合同约定程序进行。若质量问题属实，应在质保金范围内扣除维修费用。但审计未完成不是拒绝退还质保金的合法理由。
问：北海市海城区某项目，发包方单方委托的咨询公司出具的审核报告严重偏低，施工方如何推翻？答：可主张该审核报告属于单方委托，未经过双方共同确认，缺乏证明力。申请法院委托具有司法鉴定资质的机构重新鉴定。
问：财政评审与审计是否属于同一程序？答：不完全相同。财政评审由财政部门或其委托的评审机构进行，侧重于项目预算、结算的合规性审查；审计由审计机关实施，侧重财务收支及资金使用的真实性与合法性。两者均为行政监督性质。
问：施工方与发包方的结算已获双方确认，但发包方内部工作人员称“要等审计结果才好入账”，这属于付款的合法前提吗？答：不属于。内部入账程序是发包方自身财务管理问题，不能对抗其应向施工方履行付款义务的合同责任。
问：北海市银海区某园林绿化工程，已竣工验收三年，结算迟迟未办理，施工方能否主张按送审价支付？答：若送审价资料完整且已提交发包方，发包方在合理期限内未提出异议，可主张视为认可送审价。建议尽快起诉，避免诉讼时效已过。
问：施工合同中约定“工程结算价最终以审计机关复核为准”，该条款是否属于格式条款而无效？答：不当然无效。但若该条款系发包方单方拟制的格式条款，明显加重施工方责任、排除主要权利，且未作合理提示说明，则可能被认定为无效。
问：北海市合浦县项目，发包方已支付至95%，剩余5%质保金因财政评审未完成而拒绝支付，施工方可否起诉？答：可以起诉。质保金的支付条件与结算完成相挂钩。若结算已完成，质保金支付时间按合同约定起算，与财政评审是否完成无必然联系。
问：施工方收到发包方发出的“审计结论”后如何提出异议才有效？答：应在收到结论后的合理期限内（建议15日内）提交书面《异议函》，逐项列明异议内容及依据，附上相关证据材料，通过EMS邮寄并保留凭证。异议内容应具体、量化、有据。