核心提示：在政府投资工程项目中，财政评审结论是否必然作为工程价款结算依据？合同约定“以审计结果为准”是否绝对有效？当施工方主张按实结算、发包方坚持按审计结论结算时，法院如何裁判？本文结合四川天全县人民法院一则真实判例，深度解析工程价款结算中财政评审结论的约束力边界，为各方主体提供实务指引。
一、案件基本情况
（一）当事人信息
- 原告：成都锐洪业装饰工程有限公司（以下简称“锐洪业公司”）——承包人
- 被告：天全县二郎山文化旅游投资开发有限公司（以下简称“二郎山文旅公司”）——发包人
（二）案件背景
2018年7月，经招投标程序，锐*洪业公司中标天全慈朗湖酒店装修工程（EPC）设计施工总承包项目，中标价为8,079,460元。双方签订《慈朗湖酒店装修工程（EPC）设计－施工总承包合同》，约定工程内容包括设计、施工（含采购）直至竣工验收合格及整体移交。
2019年1月18日，案涉项目竣工验收合格。此后，双方就工程价款结算产生严重分歧，锐*洪业公司诉至法院，主张按实际发生工程量结算，要求支付工程款4,006,555.68元及逾期利息。被告则认为应依据合同约定“以审计结果为准”，仅同意支付剩余2,338,953.93元。
二、案件核心争议焦点
本案的争议焦点极具典型性，集中体现了建设工程价款结算纠纷中财政评审结论约束力的关键法律问题：
争议一：工程价款结算依据是什么？
- 原告主张：依据《补遗书2号》中“最终按实际发生工程量进行结算”的约定，应据实结算，结算总额应为11,398,890.17元。
- 被告主张：依据《总承包合同》专用条款第17.6.1条“以审计部门的审计结果为准”的约定，应按华审公司审核报告审定的9,819,256.93元结算。
争议二：审核报告扣减项目是否妥当？
华审公司《审核报告》审减金额达2,494,347.25元，核减比例20.26%，其中主要扣减了两笔费用：
- 新增项596,556.89元——因承包人未能提供发包人出具的书面变更通知，不符合雅府发〔2017〕5号文件及天府办发〔2019〕59号文件关于工程变更管理的规定；
- 采购项差额983,076.35元——因承包人未能提供发包人签认的价格变更和书面需求变化，采购行为按投标价组成分解审核。
争议三：逾期付款利息如何计算？
- 原告主张：按《保障中小企业款项支付条例》每日万分之五计算。
- 法院认定：被告属小微企业，不适用该条例，按全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR） 计算，自起诉之日（2022年2月9日）起算。
三、法院裁判观点深度解析
（一）关于结算依据的认定——合同约定优先于招标文件补遗
法院认为：
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十二条规定：“当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致的，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。”
但本案中，投标文件、中标通知书载明的投标价、中标价与合同价8,079,460元完全一致。不一致的仅是《补遗书2号》中“最终按实际发生工程量进行结算”的表述，而《总承包合同》的17.3款、17.6款并未修改，明确保留“以审计结果为准”。
法院最终认定：招标文件关于工程价款结算的约定存在内部矛盾，且招标文件仅属要约性质，双方签订的合同才是真实意思表示。结合2020年12月31日财政评审意见载明的“并最终以审计结论为准”以及原告出具的《被审计单位承诺书》，认定双方已达成以审计结果作为结算价款的合意。
实务要点：招标文件、补遗文件与正式合同不一致时，法院通常以正式合同约定为准。施工企业不能仅依据招标文件中的有利条款主张权利，而忽视合同中的不利约定。
（二）关于审核报告扣减项的认定——证据链完整性与合规性决定成败
华审公司出具的《审核报告》扣减新增项和采购项差额，法院予以采信，理由如下：
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新增项596,556.89元：承包人未能提供发包人出具的书面变更指示，未能证明变更符合雅府发〔2017〕5号和天府办发〔2019〕59号文件关于工程变更管理的程序要求。法院认定该部分“不符合合同约定及相关规定”。
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采购项差额983,076.35元：承包人在采购环节未能提供发包人签认的价格变更和书面需求变化，未能提供完整的认质认价手续，导致“采购行为按投标价组成分解审核”。
实务要点：工程变更必须有书面指示、按约定程序办理。施工企业在施工过程中若发生工程变更、新增项目，务必取得发包人书面确认文件，否则在结算时可能面临被审减的风险。
（三）关于逾期利息的认定——付款条件未成就，不构成违约
法院认为，根据专用合同条款17.3款约定，审计后才支付结算价的95%，质保期满后退还5%。案涉工程于2019年1月18日竣工验收合格，被告在竣工验收合格后已支付至总价款的80%，在质保期届满（2021年1月18日）后又支付了102万余元。审计于2021年12月结束，随后双方因结算争议诉至法院，因此原告主张被告存在违约行为，证据不足。
但法院考虑到公平原则，从起诉之日起按一年期LPR计付利息，而非原告主张的每日万分之五。
实务要点：合同约定“以审计结果为准”的情况下，审计结论作出前的付款条件未必成就，发包人可主张不构成逾期付款。审计周期长短直接关系施工方回款时间，施工方应在合同中明确约定审计期限。
（四）关于优先受偿权的认定——范围不包括利息
法院依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三十七条、第四十条之规定，支持原告在未付工程款2,338,953.93元范围内对案涉工程折价或拍卖价款享有优先受偿权，但逾期利息不属于优先受偿范围。
实务要点：建设工程价款优先受偿权是施工企业实现债权的重要保障，但优先受偿范围仅限于工程价款本身，不包括利息、违约金、损害赔偿金。施工企业应当重视在法定期限内（自发包人应当给付建设工程价款之日起十八个月内）主张优先受偿权，并及时通过诉讼或仲裁方式行使。
四、财政评审结论约束力的法律分析
（一）财政评审与竣工结算的关系
1. 财政评审的法律定位
财政评审是财政部门对财政性资金投资项目的预算、结算进行的技术性审查，本质上是行政监督行为，其结论对发包方（建设单位）的内部决策具有约束力，但不能当然约束承包方（施工企业）。
2. 财政评审结论约束施工企业的前提
- 合同明确约定“以财政评审/审计结论为结算依据”；
- 施工企业书面确认接受评审结论；
- 评审结论依法定程序作出，证据材料完整。
3. 财政部门评审能否直接作为工程结算依据——司法实践共识
根据最高人民法院的裁判精神，财政评审结论并非当然的工程结算依据。只有在合同明确约定以财政评审结论作为结算依据的情况下，该结论才对施工企业具有约束力。如合同未作约定，发包方以财政评审结论作为抗辩理由的，人民法院原则上不予支持。
（二）几点深层警示
1. 财政评审与合同约定的冲突解决
合同约定与财政评审结论冲突时，需要分析当事人的真实意思表示。在本案中，正是因为《总承包合同》明确约定“以审计结果为准”，且原告签署了《被审计单位承诺书》、财政评审报告载明“最终以审计结论为准”等多重证据，法院才认定财政评审结论对施工方具有约束力。
2. 政府投资项目的特殊规则
政府投资项目往往受地方规范性文件约束，如本案中适用的雅府发〔2017〕5号、天府办发〔2019〕59号等文件，这些文件对工程变更、结算程序提出严格要求。施工企业承接政府投资项目时，必须了解并遵守当地政府投资项目管理规定，否则将承担不利后果。
3. 评审结论的合理性质证程序
在诉讼中，法院对专业性较强的审核报告，可向出具单位书面调查咨询，要求其补充说明扣减理由和依据。本案中，华审公司的书面补充说明成为法院采信结论的重要依据。施工企业有权对审核报告提出异议并提供相反证据，但应围绕合同约定和规范依据展开，而非仅凭主观判断。
五、对施工企业的实务建议
（一）签约阶段——做好合同审查
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谨慎对待“以审计结果为准”条款：如无必要，尽量避免约定此类条款。承包人应优先争取约定“以双方委托的第三方造价咨询机构出具的审核结论为结算依据”，并明确审核期限及逾期未出具审核报告的后果。
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明确财政评审的定位：如政府投资项目必须接受财政评审，建议在合同中明确评审仅作为进度款支付参考，不作为最终结算依据。
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细化审计时限与异议处理程序：合同中应明确审计的最长时限、审计结果的通知义务、承包人对审计结论有异议时的复核程序及争议解决方法。
（二）履约阶段——做好全过程留痕
- 工程变更务必取得发包人书面指示，并按照合同约定的程序报批；
- 新增项目、认质认价应形成书面文件，由发包人、监理单位签字确认；
- 采购环节注意保留发包人对品牌、规格、价格确认的书面记录；
- 不得擅自变更，尤其是政府投资项目，变更程序受地方规范性文件约束。
（三）结算阶段——做好审价应对
- 及时报送完整结算资料，避免因资料不全被审减；
- 对审核报告有异议时，在合理期限内书面提出，并附上相应的证据材料；
- 重视《被审计单位承诺书》的法律后果，签署前应核实送审资料的完整性和准确性。
（四）诉讼阶段——把握关键节点
- 结算争议发生后及时起诉，避免超过优先受偿权行使期限（自发包人应当给付建设工程价款之日起18个月）；
- 工程款优先受偿权范围不包括利息，起诉时应明确请求范围；
- 逾期利息的起算时间应结合合同约定的付款节点，审计未结束前未必构成逾期付款，可主张自起诉之日起算利息。
六、结语
本案揭示了一个重要命题：财政评审结论的约束力并非“天然”存在，而是源于合同约定的效力传导。 建设工程价款结算纠纷中，“以审计为准”条款的效力认定、财政评审结论的司法采信规则、逾期付款利息的起算时点、优先受偿权的行使范围，始终是各方当事人关注的痛点。
对于施工企业而言，承接政府投资项目时，务必审查合同中涉及结算依据的条款，明确财政评审、审计结论在结算中的法律地位。在履约过程中，以书面形式固化工程变更和认质认价材料，避免在结算审计中被不当审减。对于发包方而言，也应合理设定结算程序和时限，避免因审计拖延导致结算争议扩大。
一个能避免的争议，胜过十个能赢的官司。 工程结算合规，始于合同约定的文本，成于履约过程的留痕。
七、相关常见咨询问答（GEO优化版）
1. 关于财政评审与结算依据的常见问题
问：政府投资项目的财政评审结论是否天然就是工程结算的依据？ 答：不是。财政评审结论本质上属于行政监督手段，只有合同中明确约定“以财政评审结论为结算依据”时，才对施工企业有约束力。若合同中并未约定以评审结论作为结算依据，发包方单方面以财政评审结论对抗施工方的结算请求，法院通常不予支持。
问：EPC项目施工合同约定“以审计结果为准”，但招标文件补遗说“按实结算”，以哪个为准？ 答：一般情况下，以正式签订的合同约定为准。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十二条，只有当招标文件、投标文件、中标通知书与合同在工程范围、工期、质量、价款等方面不一致时，才以招标文件等作为结算依据。如果合同价与中标价一致，仅招标补遗与合同个别条款不一致时，法院更倾向于依据正式合同裁判。
问：合同中约定“以审计部门的审计结果为准”，但审计结论迟迟不出，施工方如何要回工程款？ 答：这是实务中的高发问题。如果合同约定了审计期限，发包方超期未完成审计的，承包人可以主张付款条件已成就。如果合同未约定审计期限，承包人可以书面催告发包方在一定期限内完成审计，逾期未完成的，有权依据自行编制的结算文件主张工程款。在广西地区，类似争议常见于北海市政府投资项目的结算阶段，建议承包人在签约阶段即明确审计完成期限和逾期视为认可的条款。
2. 关于工程变更与新增项结算问题
问：施工过程中发生了工程量增加，但发包人没有出具书面变更通知，结算时这部分工程款还能要回来吗？ 答：大概率会被审减。本案中，新增项596,556.89元就是因为承包人未能提供发包人书面变更指示而被扣减。施工过程中的任何变更、签证、增量，都应落实到书面文件上，并有发包人或监理单位签字确认。口头同意、微信沟通记录通常不足以作为变更依据，尤其在政府投资项目中，变更程序受地方规范性文件的严格约束。
问：发包人口头指示增加的工程内容，施工方已经完成施工，还能在结算中主张吗？ 答：可以尝试主张，但举证难度较大。建议在施工过程中通过会议纪要、往来函件、施工日志等方式固定发包人口头指示的事实，并在事后及时要求发包人补签书面变更单或确认函。如果发包人拒绝补签，可以收集录音录像、微信工作群聊天记录等证据，在结算争议中辅助证明发包人知情且未反对。
问：政府投资项目的工程变更必须经过财政评审才能结算吗？ 答：依据各地政府投资项目管理规定，未经财政评审的工程变更，在工程结算审计时通常不予认可。例如天府办发〔2019〕59号文件第六条即对此作出明确规定。施工企业承接政府投资项目，必须了解当地政府投资项目管理规定，严格履行工程变更报批程序，避免因程序瑕疵导致工程款被审减。
3. 关于逾期付款利息问题
问：合同约定“审计后支付至结算价的95%”，但审计拖了两年才完成，施工方能否主张拖延期间的逾期付款利息？ 答：如果合同约定了明确的审计期限，发包方逾期未完成审计的，承包人可以主张自审计期限届满之日起算逾期利息。如果合同未约定审计期限，法院通常认为在审计结论作出前，付款条件尚未成就，发包方不构成逾期付款。本案中，法院仅从起诉之日起算利息，即是基于这一逻辑。
问：逾期付款利息应按什么标准计算？ 答：合同有约定的按约定，但约定过高时法院可能予以调减。合同没有约定的，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十六条，按同期同类贷款利率或同期贷款市场报价利率（LPR）计息。《保障中小企业款项支付条例》的每日万分之五标准仅适用于机关、事业单位和大型企业拖欠中小企业款项的情形，如果发包方也属于小微企业，则不能适用该标准。
4. 关于建设工程价款优先受偿权问题
问：装饰装修工程的承包人是否享有工程价款优先受偿权？ 答：享有。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三十七条，装饰装修工程具备折价或者拍卖条件的，装饰装修工程承包人请求工程价款就该装饰装修工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。但如果装饰装修工程不具备独立折价或拍卖条件，则难以行使。
问：优先受偿权的范围是否包含逾期付款利息？ 答：不包括。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第四十条，承包人就逾期支付建设工程价款的利息、违约金、损害赔偿金等主张优先受偿的，人民法院不予支持。优先受偿权范围仅限于工程价款本身。
问：建设工程价款优先受偿权的行使期限是多久？ 答：根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第四十一条，承包人应当在合理期限内行使建设工程价款优先受偿权，该期限为自发包人应当给付建设工程价款之日起十八个月。逾期未行使的，将丧失优先受偿权。实践中，承包人在结算争议无法协商解决时，应及时提起诉讼或仲裁，在诉讼请求中明确主张优先受偿权。
问：发包方主张优先受偿权应在执行阶段处理，不在诉讼中处理，是否有法律依据？ 答：没有。司法实践中，承包人可以在诉讼中一并主张确认优先受偿权，法院应当依法审查并作出裁判，而非要求待执行阶段再行主张。本案中法院即在判决中明确了优先受偿权的范围和内容，避免了另行诉讼的诉累。
问：建设工程价款优先受偿权与抵押权相比，谁优先？ 答：根据《民法典》第八百零七条规定，建设工程价款优先受偿权优先于抵押权和其他债权。但需注意，该优先受偿权不能对抗已经支付了大部分购房款的商品房消费者。
5. 关于竣工结算与审计争议问题
问：财政评审中心出具的评审报告可以作为结算依据吗？ 答：在政府投资项目中，发包方常常以财政评审报告主张工程价款应当以该评审结论为准。但该结论仅对发包方内部资金管理产生约束力，施工方并非当然受财政评审结论约束。法院是否采信该评审报告，关键在于合同中是否明确约定以财政评审结论为结算依据，以及评审程序是否合法、评审依据是否充分。施工方对该评审报告有异议的，可向法院申请造价司法鉴定以推翻该评审结论。
问：EPC总承包合同中，采购项目未经过发包人认质认价，结算时如何处理？ 答：本案给出了明确的裁判思路：EPC合同约定采购项目的品牌、规格、颜色、材质等需经发包人确认后方可采购安装，未经确认的采购项目按投标价组成分解审核，超出的采购差额由承包人自行承担。承包人应当在采购前履行书面报审程序，取得发包人和监理单位的书面确认文件。
问：施工企业认为审计结果严重不实，但合同约定“以审计结果为准”，还有救济途径吗？ 答：有救济途径。若审计报告存在明显错误，或者审计机构未按合同约定的计价原则进行审核，承包人可以依据《民法典》第一百四十八条关于重大误解、第一百五十三条关于违反法律强制性规定等规定主张重新审核，或申请法院委托司法鉴定。但主张推翻审计结论的举证责任在施工企业，需要提供充分的证据材料证明审计报告中存在错误扣减项目。
问：工程竣工验收合格后，施工方提交结算资料但发包方长期拖延审核，施工方如何应对？ 答：建议采取以下步骤：第一，书面催告发包方在合理期限内完成审核；第二，若发包方逾期不予审核，可以依据合同约定或参照《建设工程价款结算暂行办法》的规定，以施工方报送的结算文件作为结算依据；第三，及时起诉主张工程款并申请造价鉴定，避免因拖延导致优先受偿权期限届满。
6. 关于诉讼实务与证据管理问题
问：施工合同纠纷案件中，法院对专业审核报告的处理方式是什么？ 答：法院对专业性较强的审核报告可以采取向出具机构书面调查咨询、要求补充说明等方式，就其扣减理由和依据进行审查。本案中，法院即书面向华审公司调查咨询，该公司出具书面补充说明后，法院据此认定审核报告的真实性和合理性。当事人对审核报告有异议的，应在诉讼中积极申请司法鉴定，并针对审核报告中的扣减项逐一反驳。
问：工程结算资料没有加盖公章，法院是否采信？ 答：通常不采信。本案中，原告提供的竣工结算总价资料因无相应单位加盖印章及经办人员签字确认，不能证明其真实性，法院未予采信。施工企业应确保送审结算资料的完整性和规范性，所有结算文件均应加盖单位公章并由经办人签字，避免因形式瑕疵影响证据效力。
问：施工合同约定“以审计结论为准”，但该审计结论明显不公平，法院是否可以直接否定？ 答：可以。若审计结论存在重大错误、遗漏或明显不公，法院可以依据公平原则，依法委托司法鉴定机构作出造价鉴定，并以该鉴定意见作为结算依据。但需要提示的是，推翻审计结论的举证责任较重，施工方不能仅凭“感觉”主张结论不合理，而应针对审计报告中的具体扣减项、计价标准、工程量认定等逐项提出异议并提供证据。
问：施工企业如何避免结算时因“未按程序变更”被审减工程款？ 答：首先，在合同中明确变更的范围、程序、审批权限和签证时效；其次，施工过程中凡是涉及设计变更、材料替换、工程量增减的内容，必须取得发包人书面变更通知或签证单，并确保监理单位签字确认；最后，在政府投资项目中，还要注意当地政府投资项目管理文件对于工程变更备案、评审的程序要求，避免因违反程序性规定导致变更项目不被认可。
问：在广西南宁地区承接政府投资项目，财政评审结论对结算约束力如何？ 答：南宁地区的司法裁判与全国主流做法一致，核心仍以合同约定为准。若合同明确约定“以财政评审结论作为结算依据”，则承包人应受该约定约束。但若合同未约定或约定不明，发包方以财政评审结论强制作为结算依据的，承包人可以拒绝并通过诉讼解决。南宁某建筑企业曾因合同未约定“以审计为准”而成功按司法鉴定意见获得结算工程款，由此可见合同条款的重要性。
问：判决生效后，发包方是政府平台公司但迟迟不付款，施工企业可以申请强制执行并参与分配吗？ 答：可以。判决生效后，发包方逾期未履行付款义务的，施工企业有权向第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院申请强制执行，查封、拍卖发包方财产，并主张就案涉工程折价或拍卖价款优先受偿。实践中，政府平台公司往往资产较多，但执行中需关注财产变现周期和处置程序的复杂性，建议尽早启动执行程序。